浅议法院多元化纠纷解决机制改革中遇到的问题及完善建议

浅议法院多元化纠纷解决机制改革中遇到的问题及完善建议

司法是各种纠纷化解的最后一道防线，它绝不能演变成纠纷解决的第一道关口，更不能成为破除纠纷、消弭冲突的唯一渠道。司法审判作为纠纷解决的途径和方式固然不可或缺，但司法审判之外的纠纷解决途径和方式也同样不可或缺。在解决纠纷领域，只有诉讼内与诉讼外双重机制并举并重，才能变社会管理为社会治理，才能使法制变为法治，才能使人民当家做主、社会自治进一步落到实处，也方能在依法治国基本方略的杠杆作用下，快速完善社会治理的制度体系，大力提升社会治理的能力和水平。近年来，各级法院积极探索多元化纠纷解决机制改革，充分发挥人民法院化解社会矛盾纠纷的主力作用，从创新模式、完善机制、强化队伍、共治共享等方面着手，深入推进诉源治理工作。有效维护了人民群众的合法利益和社会大局稳定。但在实际运行中遇到了各种各样形形色色的问题。笔者撰写本文旨在通过对多元化纠纷解决机制存在问题的分析，提出完善建议，与各位同仁共研。

一、多元化纠纷解决机制改革的意义

（一）多元化纠纷解决机制改革拓展了司法改革的覆盖范围，指引了司法改革的新型领域，明确了司法供给侧改革的重点所在，同时启迪着更深层次的改革诉求。从纠纷解决的视角而言，[靳江好、王郅强《构建和谐社会进程中的社会矛盾调节机制》载《中国行政管理》2006年第12期]目前司法改革面临着三大任务：一是将法院大量积压的案件进行外化分流解决，尽快消化；二是要大幅降低国家投入多元化纠纷解决领域中的成本，使稀缺而宝贵的司法资源均衡分布于公力救济与社会救济领域，同时要采取切实有效的措施，降低当事人行使诉权、使用法院的时间成本、物质成本和机会成本，切实增强纠纷解决机制的感召力和凝聚力；三是强化诉讼外的纠纷解决机制的功能和作用，使之与诉讼机制比肩而立，同频共振，形成解决纠纷的管用、完整并具有内在有机关联的制度体系，使之产生出纠纷解决的整体功能和规模效应，形成一个具有中国特色的多元化纠纷解决机制。通过司法方面供给侧改革，有助于将局限于诉讼和法院领域的司法改革延伸至整个社会纠纷解决领域，通过双管齐下，引领司法改革从狭义走向广义，并撬动社会领域的更为深入的改革与发展，最终形成具有鲜明中国特色的多元化纠纷解决体制，最大限度地释放出公正有效化解纠纷的制度生产力。

（二）多元化纠纷解决机制改革有助于完善社会治理体系，提高社会治理能力，构建公正合理的法治化秩序。随着改革开放的深化推进，社会利益格局多元、社会纠纷频发已然成为社会常态，人们对通过司法救济和社会救济化解纠纷所寄予的价值期待也不尽一致，如果依然局限于司法诉讼审判领域，利用法院一元化的诉讼机制来应对纷繁复杂的各式社会纠纷和冲突，不仅力不从心，使本已尖锐化的案多人少的矛盾更趋加剧，而且也时常会事与愿违，纠纷解决的结果也往往偏移社会公平正义的评价标尺，难以使当事人以及周边群众心悦诚服地感到满意，难以形成植根差异化社会土壤上的良好和谐的法治秩序。通过多元化纠纷解决机制的构建，除了使司法强化其职能和功能以外，同时还使行政机关焕发出解决纠纷的内在潜能，促使行政机关加快行政改革、转变政府职能的步伐。社会团体和组织也将在多元化纠纷解决机制体系的大格局中寻找定位、健康发展，发挥出固有的优势和长处，参与纠纷解决的过程，社会各界人士也有大量的机会各展其长，借助各种平台助推纠纷有效化解，形成一个多元共治、各方参与、人人有责、协同齐进、相融互动的体系化纠纷解决机制，也更具有社会治理的可持续内生动源。

（三）促进了社会矛盾有效化解。转型期社会矛盾纠纷，涉及多样化矛盾主体、多层次社会关系、多领域利益冲突，解决社会矛盾纠纷，应当根据社会矛盾纠纷的不同性质、不同特点，健全、完善多元化纠纷解决机制，让司法和其他官方和民间的纠纷解决机制共同发挥作用，形成合力，这才是解决社会矛盾纠纷的根本之道。对此，国家的责任和义务就是将各种诉讼以及非诉纠纷解决渠道打通，统筹社会力量、平衡社会利益、调整社会关系、规范社会行为，鼓励行政机关、各行业自治组织、民间社会团体和个人参与纠纷化解，为当事人提供灵活多样、方便有效、富有人性关怀的纠纷解决渠道，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，提升纠纷化解的实际效果。同时也提升社会治理法治化程度。多元化纠纷解决机制引入法治思维和法治方式，注重培育引导社会组织，注重发挥司法的支持和保障作用，无疑是对存在短板的国家治理体系和治理能力发展不平衡的一种调适。

（四）推动了司法公信力建设。法律的权威源自人民内心的拥护和真诚的信仰。完善多元化纠纷解决机制，引导当事人选择适当的方式解决纠纷，鼓励各类民间组织和个人参与纠纷化解，广泛动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务，使公民了解法律、熟悉法律、信任法律最后达至信仰法律。同时，多元化纠纷解决机制与审判工作具有互相促进、互相支撑的效果。同时也明确了构建多元化纠纷解决机制的主要依靠力量是“党政主导”。[胡仕浩、龙飞《深化多元解纷机制改革 提升社会治理法治水平—对最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见的解读》《人民法院报》2016年 6月30日第 5 版。]笔者认为多元化纠纷解决机制的构建所要坚持和恪守的最为重要的原则是党政主导。不是法院一家所能承担得了的，必须在党委的主导和领导下，在政府各部门的鼎力协助下，在法院等司法部门积极推动和参与下，在社会各方力量的支持与配合下，才能完成这项艰难而有深远意义的法治建设大业。也只有在党政主导下，才能有效构建多元化纠纷解决系统中的各项制度，并调动资源，设立机构，协调关系，配置人员，提供保障，这绝非一日之功，需要做长期打算，形成规划，逐渐而稳步地推进。各种纠纷解决机构和机制也只是这个体系的具体组成部分，在机构上相互独立，在价值上互补，在机制上互联，在程序上互通，在效果上共振，在体制上共赢，最终形成内在结构合理、环环相扣、功能强大并具有可持续发展力的多元化纠纷解决系统。同样也使行政机关重视了在社会纠纷解决中的作用和功能。强化行政机关的机能从而转变政府职能具有重要意义。

（五）激活了人民调解这一多元化纠纷解决机制的作用。人民调解法和修改后的民事诉讼法确立了人民调解协议的司法确认制度，被司法确认后的人民调解协议具有强制执行效力，这一制度在人民调解制度发展史上具有里程碑式的意义。高度重视了人民调解在多元化纠纷解决体系中的作用，致力于构建覆盖城乡的人民调解网络组织建设，同时强化行业性和专业性人民调解机构的作用。

（六）推动了多元化纠纷解决机制的立法进程。多元化纠纷解决机制的打造与构建进入快车道，人民法院应当及时总结各地多元化纠纷解决机制改革的成功经验，推动多元化纠纷解决机制的立法工程，尽快催生多元化纠纷解决法的问世，将多元化纠纷解决机制纳入法治化、制度化和程序化轨道，使之有序运行，稳步推进。

二、多元化纠纷解决机制改革的必要性

（一）建立和完善多元化纠纷 ……此处隐藏8989个字……与客观真实的对立性。

（二） 多元性纠纷解决机制的进一步完善可促进诉讼压力缓解

早在二十世纪，美国就已经开始提出多元化纠纷解决机制，其产生的根本原因在于美国法院为了应对诉讼爆炸带来的深刻危机。可见，多元化纠纷解决机制的初衷是为了替代诉讼。近年来全国各级法院受理案件突破1千万件，2008年到2012年全国各级法院5年共受理各类案件达到了5525.333件，分别比5年前上升了27.3%和25.8%，近年来，法院审理案件的数量也迅速增长，案多，人少的矛盾日趋尖锐。

（三）多元化纠纷解决机制是弥补诉讼制度不足的需要

法律天生就是有落后社会生活的属性。在我国经济高速发展社会转型之际，面对某些新型案件，法律常常面临着被动窘境。

多元化纠纷解决机制可以有效解决转型社会法律供给不足的问题。 多元化纠纷解决机制能充分尊重当事人意思自治，最大限度发挥当事人的主观能动性，发挥道德、习俗、习惯 等其他社会规范作为解决纠纷的依据。 从而能够缓解日益增长的新类型案件中与保守停滞的法律之间的矛盾。另外，多元化纠纷解决机制最大特点是无须交昂贵的诉讼费，有利于解决诉讼成本高额的难题。

（四）多元化纠纷解决机制的完善有利于提高纠纷解决效果

在实施多元纠纷解决机制过程当中，只要不违背基本法律原则和强行法规定，纠纷解决方案在很大程度上是由双方当事人合意决定，程序何时开始，何时结束，程序规则和纠纷解决地点具有很大的灵活性，而诉讼只是根据法律程序作出裁判而未能充分考虑当事人意愿，从而结案后返率高，易产生上诉再审等诉讼程序，程序繁杂。多元化纠纷解决方式更崇尚当事人的自主性和自治性，在一定程度上缓解了严格的形式主义和法律的对抗性。

二、完善多元化纠纷解决机制的配套机制

（一）建立健全立案引导机制

立案引导机制是指当事人到法院立案准备进行诉讼时，法院立案部门根据案件的具体情况，从便民利民角度告知或者建议当事人先经有关调解机构进行调解，当事人同意的，暂缓立案并且有法院与有关部门联系将纠纷教由其进行调解。该机制的宗旨与功能是对于拟启动诉讼或已进入诉讼程序的案件，法院应当充分发挥审判权的案件合理分流引导作用，以借助其他纠纷解决机构化解纠纷，使得诉讼内及诉讼外所产生的纠纷，可以得到有序解决，以私了的方式案结，实现了社会效果、法律效果的有机统一。

立案引导在审前由立案部门进行。法院应当案件甄别程序，在立案窗口安排富有经验的法官对即将立案的案件进行分析，可以针对问题来确定运用何种纠纷解决方法最恰当，与此同时，对案件当事人展开早期中立评估、委托调解、协助调解、诉讼调解及各种民间性和替代性、行政性纠纷解决机制介绍，将此种解决方式可能带来的风险与利弊及时告知当事人，然后根据纠纷不同来选择合适的解决方式，并且向案件当事人推荐最佳的一种解决方式。

（二）建立健全多元联动机制

法院应当构建与其他纠纷解决机构的战略联盟，建立多元化的纠纷解决机制。

1.构建法院与基层综治部门的联动机制。针对群众辨别纠纷难，尤其是涉及一些政府及法院事项的纠纷，帮助案件当事人明确应该选择哪个机构解决纠纷，避免出现群众无门投诉的想象，应构建基层解决纠纷的平台。

2.构建法院与行政机关的联动机制。法院应当构建与交警部门，知识产权行政主管部门，和卫生行政主管部门的联动机制。法院可结合实际情况，引导当事人先经交警部门对交通事故损害赔偿问题进行调解。继续产权纠纷，带有较强的专业性和技术性，在审核该类纠纷时，法院要强化与知识产权行政主管部门的联动。发挥知识产权行政主管部门的职能优势，促使当事人服判息诉，提高裁判的自动履行率。

3.构建法院与商会行业协会和社会团体的联动机制。法院应当构建与保险行业协会，消费者协会和妇联的联动机制。对于保险纠纷案件，法院要完善与保险行业协会，调解工作的衔接机制，以利于促成保险纠纷的和解。法院在审理涉及消费者权益案件的过程中，可根据案情需要，借助消费者协会与行业协会的合作平台，做好调查取证工作。法院应当指導消费者协会，统一消费纠纷的调处依据和尺度，增强消费者协会调解的社会公信力，让纠纷当事人更愿意选择低成本的调解途径解决纠纷。

4.建立健全司法确认及诉讼的衔接机制。在开展多元化纠纷解决机制的过程中，关键环节之一就是司法确认，由于共同参与解决纠纷的过程还包括了其他机构，并非国家司法机关。非诉调处结果本身往往不具有强制执行力，因此难以单独发挥化解矛盾纠纷的作用。为保证法院正确审查，多元化纠纷解决机制形成的纠纷解决方案。我国应该从三个方面完善司法确认程序即：明确司法确认的条件，规范司法确认的程序，规范司法确认的标准。

（三）建立健全费用激励机制

建立健全诉讼费用补偿惩罚制度，有利于诉讼内外纠纷解决机制的衔接。对非诉调处程序适用采取经济杠杆来进行调整，促进纠纷当事人可以选取多元解决方式解决纠纷。诉讼费补偿制度指的是，按照多元纠纷不同的解决机制、不同的解决方案以及不同的解决阶段等，来对诉讼费减免比例进行确定。如果解决方案越早达成则诉讼费减免比例就会越高；而诉讼费惩罚制度是指如果当事人不自觉履行替代性纠纷解决机制所形成的，经法院确认的纠纷解决方案。在诉讼、审理环节，案件结束时法官需要对诉讼费负担情况进行确定，此时可以根据案件当事人不诚信调解行为，适当惩罚一定的诉讼费。

我国在多元化纠纷解决机制的运行中，可以确立以下惩罚原则，即：第一，若案件纠纷当事人对另一方当事人和解要约不接受，且在诉讼中没有取得比多元化纠纷解决机制更好的结果。该当事人应当补偿对方当事人的诉讼费用及利息。第二，如果當事人仅仅把多元化的纠纷解决机制当作诉讼技巧之一，通过滥用此机制以拖延正常诉讼程序的进行。法院有权作出中止多元化纠纷解决机制的决定。第三，案件当事人对调解程序接受之后，有义务参与非诉调处的，若未按时参加而又缺乏正当理由者，法院有权给予一定数额罚款的制裁。

（四）建立健全的虚假诉讼识别防范机制

这里所说的虚假诉讼纠纷一般指的是借贷纠纷、劳动争议以及房产纠纷。对于这类纠纷当事人所提供的一切材料，无论是立案庭还是调解机构，均应该给予严格审查。此外，对于调解协议的合法与否，各级法院也要展开针对性的审查，例如对调解现场当事人的表现与行为进行密切注意，除了当事人自己自认事实，如果涉导他人的利益务必查明案件事实，然后再分清责任，并在此基础上对纠纷当事人提出调解书。如果诉讼嫌疑虚假，其案件事实还没有查清，或者案件责任不明确的状态下，当事人不得出具调解以及撤诉裁定。如果当事人持有和解协议对法院进行司法确认申请，可申请支付令或仲裁调解书的申请执行，对于这类和解协议法院也要严格审查，如果人民调解协议、仲裁调解书涉及损坏他人利益，或者损害国家利益等情况，必要之时法院可以举行听证会并对相关事实调查清除，可邀请人民调解员仲裁员参与到听证会，并且听取其所提意见。若和解协议、人民调解协议、仲裁调解书损害他人经济及利益情况一经查明，法院也可以主动给予裁定，或者撤销协议等